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聖徳太子が593年に悲田院、敬田院、施薬院、療病院の四箇院を創設し、さまざまな人々を救済していた。また、718年に、公的慈善制度として「　、寡、弧、独、貧窮、老、疾、自在不能者」を、その対象と定める。　とは61歳以上で、妻のないもの、寡とは50歳以上で夫のないもの、弧とは16歳以下で父のない者、独とは61歳以上で子のない者、貧窮は財貨に困る者、老は66歳以上の者、疾は疾病のある者、自在不能者とは自分で生活していくことのできない者と定められ、いずれも公的な現物支給を受けることとなっていた。　　　　
明治維新では、「富国強兵、殖産興業」に力を入れた。1874年の「恤救規則」が唯一の法律であった。救貧は政府本来の役割でないとし、「人民相互の情誼」、つまり国民同士の人情によってお互いに救済すべきだとしている。いわゆる親族相救、隣保相扶といった共同体内部での助け合いを基本とした。したがって、恤救規則の対象をどこにも頼れない「無告ノ救民」に制限したのであった。このように政府が救貧事業に積極的であったところに、民間人が宗教的、人道的立場から各種の施設を切り開いていった。
石井十次は岡山孤児院を創立し...

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