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一　平安初期に造籍・班田は次第に困難になり、実施が試みられるも失敗に終わり、やがては全く行われなくなった。農民は、労働力として有力者に吸収され、階層化が深化していくことになった。彼等は納税を拒否し、田宅や調、庸を奪い、国司・郡司を介さずに在地社会へ介入していった。これにより、郡司による在地支配秩序を崩壊させることになり、班田農民の偽籍、逃亡による戸籍の形骸化によってもはや郡司によって行われていた地方支配機構の維持は不可能になっていた。
　こうした律令的地方支配体制が変貌を遂げ始めた九世紀後半以降、中央政府は国司の権限と責任を強化することを進めた。これにより、国司の官長は一定の租税を中央政府へ納入することを義務づけられたが、地方行政に関わる全権を委譲され、前任者から国務の全権を委譲したことから受領と呼ばれることになった。これより、任国内で強大な力を持つことになった受領は中央政府の指示が無くてもその地域社会の実情に合わせて実施できた。　
　受領は律令的な郡司による租税収拾方式が無くなったため、新たなシステムの構築を余儀なくされた。すでに班田も行われず、形骸化した戸籍であったため、彼等は公田...

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